Підзвітність у бюджетному процесі: як це найкраще зробити на етапі звітування про бюджет у громаді

З початком 2024 року в громадах розпочався пʼятий етап бюджетного процесу – підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього. При цьому в українському суспільстві існує проблема з відкритістю та прозорістю бюджетного процесу в громадах, що, своєю чергою, створює загрозу втраті довіри до влади, а також робить неефективними чимало важливих процесів. Експерти Громадського Партнерства «За прозорі місцеві бюджети!» розповідають про основні процеси, що відбуваються в громадах при звітуванні, хто здійснює в громадах ці процеси, хто представляє результати для громадськості і яка документація готується. Цей матеріал буде корисним як для жителів громад, так і для представників ОМС.

Що таке підзвітність?

Підзвітність означає, що наділені владними повноваженнями і відповідальністю органи влади зобов'язані аргументовано доповідати і обговорювати результати своєї діяльністю з громадою.

Підзвітність іде пліч-о-пліч із прозорістю як нероздільний елемент доброго врядування на рівні громади. Підзвітність як якість надає легітимності офіційним особам та організаціям, а як механізм важлива для запобігання корупції і забезпечення доброго врядування.

Хто і коли у громаді звітує?

Відповідно до чинного законодавства, в Україні суб’єктами звітування можуть бути як обрані представники громад (голова громади, депутати, старости), які звітують про свою діяльність за певний період часу, так і інші працівники ОМС (представники фінансового органу ОМС, представники головних розпорядників бюджетних коштів (ГРБК), керівники комунальних підприємств (КП, КНП), комунальних закладів, установ, організацій), які звітують за використання бюджетних коштів відповідно до бюджетного та профільного законодавства (див. табл).

Варто наголосити, що це різні види звітування і за формою, і за термінами, і за виконавцями. Звіт голови, під час якого він/вона один раз розказує все про все і всім, - то лише один із звітів, а не сукупність усіх. Тому важливо правильно організовувати і використовувати різні підходи до кожного публічного представлення інформації, наприклад, потрібно розуміти що звіт голови, звіт про виконання бюджету громади і звіт про виконання бюджетних програм ГРБК – це різні звіти, які потребують індивідуального підходу у реалізації.

Розглянемо більш детально звітування саме під час бюджетного процесу.

Які процеси відбуваються на етапі звітування про бюджет в громаді?

Про процедуру та терміни

По завершенню року, для якого виконувався бюджет, розпочинається підготовка звіту про виконання бюджету за рік. Відповідно до ст. 80 Бюджетного кодексу України (БКУ), річний звіт про виконання місцевого бюджету подається до місцевої ради виконавчим органом ради (фінансовий підрозділ) у двомісячний строк після завершення бюджетного періоду, тобто до 01 березня (див. інфографіку нижче).

Цьому передує подання фінорганами ОМС бюджетної звітності та складання Казначейством річної звітності про виконання місцевих бюджетів, яку вони подають ОМС із застосуванням автоматизованої системи «Є-Звітність». Фіноргани ОМС опрацьовують відповідні звіти та в разі потреби подають свої зауваження Казначейству. Також фіноргани ОМС готують пояснювальну записку, звіт про виконання плану по штатах і контингентах і разом із звітністю, отриманою від органів Казначейства, подають їх до вищого фінансового органу – Департаменту фінансів обласних військових адміністрацій (відповідно до гл. 18 Наказу Міністерства фінансів 23.08.2012  № 938 «Про затвердження Порядку казначейського обслуговування місцевих бюджетів» зі змінами). Ці процеси зазвичай для простих громадян залишаються непомітними, як підводна частина айсбергу.

Проєкт рішення про виконання бюджету за рік проходить всю процедуру розгляду та погодження в усіх інстанціях, відповідно до Регламенту місцевої ради. Перевірка річного звіту здійснюється комісією з питань бюджету місцевої ради, після чого місцеві ради затверджують річний звіт про виконання бюджету або приймають інше рішення з цього питання. Граничний термін затвердження радою річного звіту в БКУ не передбачений, але відповідно до п.4 ст. 80, квартальний та річний звіти про виконання місцевого бюджету подаються до відповідної місцевої ради виконавчим органом відповідної місцевої ради у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду.

Затверджений звіт у вигляді рішення місцевої ради оприлюднюється на сайті ради протягом пʼяти днів з дати прийняття.

Окрім того, на етапі звітування ч.5 ст.28 БКУ передбачає проведення публічного представленняінформації про виконання місцевого бюджету виконавчим органом місцевої ради та усіма головними розпорядниками бюджетних коштів (ГРБК).

Головні розпорядники бюджетних коштів здійснюють публічне представлення інформації про виконання бюджетних програм до 15 березня року, що настає за звітним, та публікують оголошення про час та місце проведення публічного представлення такої інформації.

Публічне представлення інформації про виконання місцевих бюджетів відповідно до показників, затверджених рішенням про місцевий бюджет, здійснюється до 20 березня року, що настає за звітним. Анонс про час і місце публічного представлення такої інформації оприлюднюється разом з інформацією про виконання відповідних бюджетів.

Практика показує, що найпоширенішою формою публічного представлення інформації про виконання бюджету в громадах є публічний звіт під час сесійного засідання перед депутатами та публікація його в друкованих ЗМІ, тому громади намагаються затвердити рішення про річний звіт до 20 березня.

Про те, «як представити річний звіт про виконання бюджету: кращі практики об’єднаних громад», раніше розповідала експертка Громадського Партнерства "За прозорі місцеві бюджети!» Марія Орлова.

Ця форма найпростіша, оскільки не вимагає додаткових організаційних витрат. Зазвичай публічний звіт представляють керівники фінансових органів місцевих рад. Анонсування проведення засідання сесії йде із запропонованим переліком питань, серед яких і публічний звіт. Але вона має мало спільного з поняттям «публічність». Слово «публічний» передбачає: «який відбувається в присутності публіки, людей; прилюдний» та «призначений для широкого відвідування; громадський».

Згідно із законодавством, така форма допустима, але з точки зору бюджетної партисипації (активного та свідомого залучення громадян до бюджетного процесу на рівні партнерства з громадою) вона є обмеженою і не відповідає своїй меті, оскільки є формальною для вузького кола наближених учасників. Іншими словами формальна. Публічна, доброчесна - це коли звіт відбувається у зручний відвідувачам час, коли вони достатньо поінформовані про час та місце, у людей є можливість безпосередньо чи (та) завчасно подати свої аргументовані запитання після ознайомлення із оприлюдненим звітом.

«Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного Кодексу України (ч.1 п.22), визначають, що в умовах воєнного стану не застосовуються вимоги ч.5 ст. 28 БКУ. Відповідно, під час дії воєнного стану місцева рада МОЖЕ не проводити публічне представлення інформації про виконання місцевих програм до 15 березня та щодо представлення інформації про виконання бюджету за рік до 20 березня.

Також в умовах воєнного стану не застосовуються і норми ст. 80 у частині дотримання термінів подання звітності про виконання місцевих бюджетів.

Зазначимо, що ці обмеження стосуються лише факту публічного представлення інформації, а не обов'язку щодо їх складання та подання звітності, який залишається чинним. І цими нормами не заборонене проведення публічного представлення інформації, тому ОМС вправі самі приймати рішення про його організацію.

Про інформування та терміни

Основними документами, що підлягають обов’язковому оприлюдненню, на етапі звітування бюджетного процесу є:

1) проєкт рішення про затвердження річного звіту про виконання бюджету оприлюднюється не пізніше як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття (ст 15. ЗУ «Про доступ до публічної інформації»), але не пізніше 01 березня (ст.80 БКУ). Рекомендовано готувати звіт про виконання бюджету у відповідності до затверджених додатків рішення про бюджет (звіт по кожному додатку), а також з пояснювальною запискою до нього (хоча законодавством це не вимагається);

2) рішення про затвердження річного звіту про виконання бюджету підлягає обов’язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п’яти робочих днів з дня затвердження документа (ст. 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації»), а також підлягає обов’язковій публікації не пізніше 01 березня у газетах, визначених місцевою радою (ст.28  БКУ).

Також рекомендовано до оприлюднення звіт про виконання програми соціально-економічного розвитку, звіт про  виконання місцевих цільових програм, звіт про виконання стратегії та щорічні звіти про виконання інших бюджетних документів громади.

Детальний перелік документів, що ГРБК мають підготувати на етапі звітування, описано в матеріалі  «Річна звітність про виконання місцевих бюджетів: обов'язок і рекомендації громадам», підготовленому експерткою Громадського Партнерства «За прозорі місцеві бюджети!» Альоною Єгоровою.

Також звертаємо увагу, що «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного Кодексу України (ч.1 п.22), визначають, що в умовах воєнного стану не застосовуються вимоги ч. 5 ст. 28 Кодексу. Відповідно, під час дії воєнного стану головні розпорядники коштів місцевих бюджетів можуть:

• не оприлюднювати звіти про виконання паспортів бюджетних програм за звітний бюджетний період,
• не оприлюднювати результати оцінки ефективності бюджетних програм за звітний бюджетний період.

Зазначимо, що ці обмеження стосуються лише факту оприлюднення документів, а не обов'язку щодо їх складання та подання звітності, який залишається чинним.

Яким чином громадяни можуть долучитися до бюджетного процесу при звітуванні?

Експерти Громадського Партнерства «За прозорі місцеві бюджети!» рекомендують наступні форми залучення громадян до бюджетного процесу на етапі звітування про бюджет:

1. взяти участь в обговоренні звіту про виконання бюджету під час його публічного представлення
2. відвідати засідання бюджетної комісії та сесії, на якій звіт про виконання бюджету затверджується
3. ініціювати громадський аудит виконаного бюджету, як по окремим напрямкам (наприклад щодо гендерної орієнтованості), так і всього бюджету в цілому.

Отже, інститут підзвітності не є панацеєю у діалозі "влада – громада», але є реальним демократичним механізмом та індикатором відкритості місцевої влади. У разі повноцінного використання можливостей цього каналу переваги отримують обидві сторони.

У наступному матеріалі ми розкажемо про те, як організувати публічне звітування у громадах.

Марія Орлова, експертка Громадського Партнерства «За прозорі місцеві бюджети!»