Луганщина, Донеччина, Запоріжжя та Херсонщина втратили значну частину власних доходів, але не втратили відповідальності за людей. Чотири фокус-групи, які пройшли опитування в межах проєкту “Бюджети в екзилі 3.0”, що реалізують Громадське Партнерство «За прозорі місцеві бюджети!» і ГО «Кризовий медіацентр «Сіверський Донець» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження», показали, що в цих громад спільного, і чому кожен регіон переживає бюджетну релокацію по-своєму.
Громада може втратити контроль над територією, але не зникає разом із нею. Вона продовжує платити зарплати, утримувати дистанційні школи, допомагати військовим, відкривати хаби й відповідати на дзвінки людей, розсіяних по Україні та світу. Та що довше триває війна, то гостріше звучить питання: чи відповідають старі бюджетні правила цій новій реальності?
Коли бюджет залишається, а території немає
Що таке місцевий бюджет, якщо місцевість - за лінією фронту або під окупацією? Кому належать податки бізнесу, який урятувався в іншому місті? Чи має громада берегти гроші на повернення, коли держава вимагає витрачати їх сьогодні? І як говорити про участь жителів, якщо вони розсіяні від Запоріжжя до Варшави, а іноді єдиним каналом зв’язку лишається «сарафанне радіо»?
Чотири фокус-групи проєкту «Бюджети в екзилі - 3.0» - з представниками Луганської, Донецької, Запорізької та Херсонської областей - починалися як розмова про доходи й видатки. Але цифри швидко вивели учасників до значно гострішої теми: що сьогодні утримує громаду разом - штат адміністрації, дистанційна школа, гуманітарний хаб, спільна пам’ять чи здатність людей впливати на рішення?
У всіх чотирьох розмовах повторювався той самий парадокс. Інституції формально збережені, але фінансова самостійність стрімко звужується. Громади мають бюджети, однак дедалі менше можуть визначати їхню логіку. Вони продовжують відповідати за людей, хоча люди живуть у десятках інших громад. Вони готуються до повернення, не знаючи ні його дати, ні правил, за якими доведеться відновлюватися.
«По-старому це неможливо, а по-новому теж незрозуміло - ніхто не знає як. Тут треба шукати нову структуру, можливо, проєктну або гібридну».
Ця фраза з луганської фокус-групи могла б стати епіграфом до всіх чотирьох зустрічей.
Спільний знаменник: бюджет, який утратив землю під ногами
Найвиразніша спільна риса - майже повна втрата власної дохідної бази. Земельний податок, плата за нерухомість, туристичний збір, податки великих підприємств - усе те, що робило місцевий бюджет місцевим, або зникло, або перетворилося на символічні надходження. Бізнес переїхав і перереєструвався, підприємства зупинилися, працівники розсіялися. У бюджетах залишилися ПДФО від апарату, дистанційної освіти та окремих релокованих установ, незначний єдиний податок - і державна дотація як головна опора.
«У Бахмутській громаді 85% бюджету - це дотації, державні дотації, прямі або непрямі».
На Запоріжжі співвідношення прозвучало ще наочніше: 18 мільйонів гривень додаткової дотації проти приблизно 500 тисяч власних доходів в одній громаді; понад 90% дотації - в іншій. На Херсонщині учасниця підсумувала цю модель без бухгалтерських евфемізмів: «ПДФО у нас наповнюється тільки за рахунок того, що ми самі собі виплачуємо заробітну плату».
Звідси - друга спільна риса: бюджет дедалі більше стає кошторисом виживання інституцій. Зарплата, мінімальні поточні видатки, дистанційна освіта, соціальні програми, допомога військовим і родинам загиблих. Капітальні видатки майже зникли, а «бюджет розвитку» звучить як спогад про нормальність.
«У мене таке враження, що в нас бюджет - це просто видатки виживання. А у моєму розумінні кожна копійка в бюджеті - це кожна копійка розвитку».
Третя спільна риса - невизначеність. Обсяг дотації громади часто дізнаються ближче до кінця року. Формула, прив’язана до фактичних витрат, створює пастку: що сильніше громада оптимізує видатки сьогодні, то меншу підтримку ризикує отримати завтра. Економія перестає бути чеснотою і може перетворитися на покарання за дисципліну.
Залишки, які забрали разом із відчуттям суб’єктності
Найемоційнішим спільним сюжетом для всіх областей стало вилучення вільних залишків із казначейських рахунків. Для держави це був ресурс. Для громад - відкладений план повернення: розмінування, ремонти, техніка, резерв на перші місяці після деокупації.
«У нас стовідсотково забрали всі залишки. Ми рік почали з нуля».
На Херсонщині це рішення описували не лише як фінансову втрату, а як приниження. Люди згадували, як у 2023–2024 роках обмежували навіть поточні потреби, бо вірили у швидке повернення. Після вилучення залишків вони не побачили зрозумілого маршруту цих коштів назад до своїх жителів. Саме відсутність відповіді «куди пішли гроші?» руйнує довіру не менше, ніж саме вилучення.
До цього додалася технічна, але болюча пастка: надміру сплачені раніше податки підприємства тепер вимагають повернути. Гроші з рахунків громади держава вже вилучила, а зобов’язання залишилося за громадою. В одному з херсонських прикладів повернення таких платежів могло дорівнювати майже пів року нинішніх надходжень ПДФО.
«Держава забрала ці кошти, а тепер ми маємо знайти гроші й повернути їх із порожнього бюджету».
Це не просто бухгалтерська колізія. Це концентрований образ усієї системи: відповідальність унизу зберігається, а ресурс і право вирішувати дедалі частіше рухаються вгору.
Чотири області - чотири акценти
Луганщина: чи відповідає інституція новій реальності?
Луганська дискусія найгостріше поставила питання про сам сенс і масштаб військових адміністрацій громад без території. Йшлося не про ліквідацію, а про співвідношення функцій, штатів, зарплат і публічної користі. Частина учасників бачила адміністрації як необхідний «центр тяжіння» для людей і майбутнього повернення; інші вимагали радикальної оптимізації та окремого закону для окупованих громад.
«Ці адміністрації - це центр тяжіння, можливо, в майбутньому центр формування земляцтва. Точка, куди можуть звертатися люди по послуги і підтримувати контакти».
Саме тут найгучніше звучала тема довіри. Відкриті дані самі по собі не відповідають на людське запитання: хто що робить і чому це коштує саме стільки? Рішення щодо великих об’єктів чи житлових проєктів можуть бути формально законними, але без достатнього пояснення вони стають паливом для конфлікту.
«Якщо у людей виникають питання, значить недокомунікували. Зниження рівня довіри відбувалося довго - його неможливо відновити швидко».
Донеччина: як не втратити бізнес - і саму приналежність до громади
На Донеччині особливий акцент зробили на бізнесі, який фізично й юридично залишає громаду. Перереєстрація часто не є вільним вибором: її вимагають контрагенти, донори, безпекові правила або сама можливість орендувати приміщення й працювати. Разом із адресою громада втрачає податки, а підприємець - формальний зв’язок із місцем походження.
«Насправді не буває ніякого “релокованого бізнесу”. Як тільки я перереєструвалася в Дніпрі й почала сплачувати тут податки, то не знаю, що слово “релокований” означає в моєму випадку».
Звідси народилася конкретна пропозиція: законодавчо закріпити статус релокованого бізнесу, зробити його видимим у реєстрах і розглянути розподіл частини податків між громадою походження та приймаючою громадою. Це спроба перевести емоційний зв’язок із домом у фінансовий механізм - не забираючи ресурс у міста, які реально надають послуги переселеним людям.
Донеччина також найвиразніше говорила про необхідність повністю перебудувати інструменти участі: не просто перенести старі слухання в Zoom, а створити нові правила взаємодії з розсіяною громадою, навчати людей користуватися ними та залучати фахівців і бізнес.
Запоріжжя: зберегти мережу, втрачаючи доходи
Запорізька фокус-група була найбільш предметною в описі інституційної ціни релокації. Школи й медичні заклади перереєстровуються в Запоріжжі, щоб отримати право працювати, ліцензії й фінансування. Так громади зберігають свої колективи та спільноту - але ПДФО працівників іде вже до бюджету міста Запоріжжя.
«Громади, релокуючи свої установи, намагалися зберегти цю мережу і цю спільноту, розуміючи при цьому, що вони втрачають дохідну частину».
Тут найвиразніше проявляється конфлікт між інституційним виживанням і фінансовою спроможністю. Сім шкіл перетворюються на три; заклади призупиняють роботу через скорочення дітей; трудові правила не встигають за реальністю. Водночас саме Запорізька область дала один із найпрактичніших прикладів збереження зв’язку: простір для громади у Запоріжжі, клуб активного довголіття, групи в месенджерах, регулярні відправлення гуманітарної допомоги "Новою поштою", ЦНАП і прямі телефони.
Херсонщина: фінансова несвобода і хаби як жива інфраструктура
Херсонська розмова звучала найгостріше й найособистіше. Тут бюджетна централізація описувалася як втрата голосу: дотація дозволяє платити зарплати, але не дає свободи планувати; область контролює видатки; вилучення залишків позбавило фінансової подушки. За сухими словами стояли люди, які самі втратили домівки, але продовжують керувати фінансовими потоками своїх громад.
«Що таке залишити окуповані громади без коштів? Це без права голосу, без права управління абсолютно».
Водночас саме Херсонщина найпереконливіше показала, навіщо релокована інституція потрібна людям тут і зараз. Хаби в Миколаєві та Одесі стали не декорацією, а реальною інфраструктурою: гуманітарна допомога, адміністративні послуги, робота терцентру, підтримка дітей і прийомних сімей, взаємодія з міжнародними організаціями.
«Наші громадяни вже так звикли до цього, що знають, куди йти, до кого звертатися».
Комунікація: між цифровою демократією і “сарафанним радіо”
В усіх областях влада користується приблизно однаковим набором каналів: сайти, Facebook, Telegram, WhatsApp, телефон, онлайн-анкети, інколи фізичні простори й хаби. Але канал зв’язку ще не означає участі. Дописи бачать не всі; за кордоном люди випадають із програм, прив’язаних до довідки ВПО; увага до сторінок громад слабшає в міру інтеграції людей у нові міста.
«Коли є матеріальна чи гуманітарна підтримка, нас люди знаходять. А для залучення до прийняття рішень людям треба щось запропонувати або дати гарантії, яких зараз ми не можемо надати».
Це важлива відмінність між комунікацією послуг і комунікацією політики. Люди активно питають про виплати, реєстрацію, довідки, житло, допомогу військовим. Значно менше - про формулу дотації чи структуру бюджету. Не тому, що їм байдуже, а тому, що щоденні втрати звужують горизонт планування.
Водночас перекладати всю відповідальність на «неактивних жителів» було б надто просто. Коли ключове рішення ухвалює одна посадова особа, а зрозумілого обов’язку публічно пояснювати альтернативи немає, участь легко стає ритуалом. Нові інструменти мають давати не тільки можливість висловитися, а й видимий слід: що саме запропонували люди, що враховано, що відхилено і чому.
Схоже і принципово різне
Схоже в усіх чотирьох областях:
- власні доходи скоротилися до мінімуму, а дотація стала основою бюджету;
- освіта, соціальний захист, підтримка військових і мінімальне утримання апарату залишаються головними видатками;
- бізнес і працівники перереєстровуються, а громади втрачають податки разом із формальним зв’язком;
- вилучення залишків і непрозорий маршрут цих коштів підірвали відчуття справедливості;
- старі правила участі та звітування не працюють для людей, розсіяних по Україні й світу;
- потреба зберегти громаду не зникає, але її інституційну форму треба переосмислити.
Принципово різняться акценти:
- Луганщина ставить у центр легітимність, штат і відкритість військових адміністрацій;
- Донеччина шукає механізм фінансового й юридичного зв’язку з релокованим бізнесом та нову архітектуру громадської участі;
- Запоріжжя демонструє ціну збереження установ: мережа виживає, але податки переходять приймаючому місту;
- Херсонщина найгостріше говорить про централізацію та “обнулення”, водночас показуючи хаби як практичний доказ потрібності громади.
Не “утримувати апарат”, а фінансувати зв’язок
Після чотирьох розмов стає очевидно: суперечка про кількість працівників не має відповіді без відповіді на питання про функції. Якщо адміністрація лише відтворює довоєнну структуру без території - критика неминуча. Якщо вона забезпечує адміністративні послуги, тримає контакт із людьми, підтримує дистанційну освіту, організовує хаби, представляє інтереси громади на національному рівні й готує повернення - це вже не «апарат у вигнанні», а інфраструктура спільності.
Тому майбутня модель потребує щонайменше п’яти змін: окремого правового режиму для тимчасово окупованих і знищених громад; фінансування за функціями та кількістю людей, яким реально надаються послуги; механізму справедливого поділу податків релокованого бізнесу й установ; захищеного резерву на деокупацію з прозорими правилами використання; обов’язкового циклу публічного пояснення бюджету та зворотного зв’язку.
«Важливо і потрібно звітувати, важливо і потрібно обговорювати з громадою. Але це не відбудеться нашвидку, бо і зв’язки розірвані, і культура участі в цих умовах ще не сформована».
Громади в екзилі не можна оцінювати лише за тим, скільки грошей вони витратили і скільки людей залишили в штаті. Потрібно питати: скільки зв’язків вони зберегли, скільком людям допомогли не загубитися, які інституції перенесли в майбутнє і наскільки чесно пояснили свої рішення.
Бо громада без території - це не порожня юридична оболонка. Це люди, які досі називають одне місце домом. Бюджет у такій громаді має фінансувати не імітацію минулого, а можливість спільного майбутнього.
Матеріал підготовлено в межах проєкту “Бюджети в екзилі 3.0”, що реалізують Громадське Партнерство «За прозорі місцеві бюджети!» і ГО «Кризовий медіацентр «Сіверський Донець» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».