В Україні дербюджет пропонують приймати раз на три роки
Виходячи з європейського досвіду, якісно підвищити ефективність, обґрунтованість і передбачуваність формування бюджету може середньострокове бюджетне планування, введення якого є однією з вимог Угоди про асоціацію з ЄС.
Законодавча база впровадження середньострокового бюджетного планування існує досить давно. Складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди визначає ст. 21 Бюджетного кодексу України, передає Нyser.
Першим стратегічним документом з наближення середньострокового бюджетного планування до європейських вимог було прийняття Концепції розвитку системи управління державними фінансами. На основі цього документа в 2013 році при уряді Миколи Азарова затвердили Стратегію розвитку системи управління державними фінансами. Однак з тих пір ніяких зрушень в напрямку впровадження середньострокового бюджетного планування так і не відбулося. Зараз ця тема знову досить часто піднімається на рівні керівництва Міністерства фінансів, причому як колишнього, так і нового. Наталія Яресько, яка покинула пост міністра 14 квітня, ще в грудні минулого року заявляла, що з 2016 року хоче почати практику формування бюджетів на три роки вперед.
«Я підписала доручення, ми починаємо процес так званого трирічного бюджетування, щоб сбувати, як це мати передбачуваність більш ніж на один рік», – заявила Яресько.
Новий міністр фінансів Олександр Данилюк також за середньострокове планування. «Один з ключових пріоритетів – домогтися якісної зміни бюджетного процесу. Бюджет на 2017 рік повинен бути принципово іншим: максимально прозорим, відкритим. Нам необхідна робоча бюджетна декларація. Зараз ми її будемо допрацьовувати і вносити в парламент. Потрібно перейти нарешті на середньострокове – трирічне – бюджетування з чітким плануванням за видатками, впроваджуючи відповідні підходи для міністерств і відомств», – заявив міністр в одному зі своїх перших інтерв’ю.
Чому ж так важливо для України перейти на середньострокове бюджетне планування? По-перше, це необхідно в ситуації активного проведення реформи, оскільки план цих реформ повинен мати чітку конкретизацію фінансового забезпечення всіх намічених змін, а не виглядати як загальна стратегія дій. Таким чином, середньостроковий бюджетний план може стати, по суті, фінансовим планом України щодо проведення реформ і дозволить припинити практику несистемних змін до Податкового кодексу, яка зараз використовується досить активно.
По-друге, перехід до трирічного планування може істотно скоротити число популістських рішень щодо збільшення соціальних витрат у передвиборні періоди. Законодавче посилення взаємозалежності формування бюджету на поточний рік і середньострокового бюджетного плану допоможе уникнути політичного впливу на прийняття бюджетних рішень.
По-третє, запровадження середньострокового бюджетного плану допоможе також у підвищенні ефективності реалізації державних програм. Адже зараз дуже часто певні проекти, особливо в сфері будівництва, реконструкції об’єктів, тривають десятиліттями саме через щорічні зміни бюджетних пріоритетів і відсутність фінансування. За умови середньострокового бюджетного планування ймовірність реалізації довгострокових інфраструктурних проектів зростає, оскільки міністерства будуть зацікавлені не тільки в освоєнні коштів, а й в досягненні реального результату. Надалі середньостроковий план дозволить поліпшити співпрацю між відповідальними органами центральної та місцевої влади за складання бюджету і бюджетного прогнозу. Трирічний бюджетний план може стати першою сходинкою на шляху до довгострокового прогнозування, що дозволить формувати стратегію основних напрямів державної політики на 5 і більше років.
Для того, щоб в Україні ефективно запрацювало трирічне бюджетне планування, необхідні зміни до Бюджетного кодексу України, які передбачатимуть твердження бюджетного прогнозу законодавчим актом ВРУ. Трирічний план повинен містити інформацію про прогноз основних економічних показників, опис та оцінку політичних заходів, спрямованих на досягнення запропонованих цілей, інформацію про те, як зміни в основних економічних показниках вплинуть на стан бюджету і боргу, середньострокові цілі грошово-кредитної політики і їх зв’язок з валютним курсом, прогноз доходів, витрат, механізм моніторингу та коригування середньострокових бюджетних планів при зміні економічної ситуації. Також Україна може використовувати досвід ЄС, зокрема введення фіскальних правил, що допоможе в складанні ефективних бюджетних планів.
Іншим важливим питанням є потреба у запровадженні трирічного плану на місцевому рівні. Це питання набуває особливої актуальності при бюджетній децентралізації. Зараз в Україні склалася ситуація, коли бюджет складається без урахування реальних потреб регіонів, складання бюджетних запитів органів місцевого самоврядування, має суто формальний характер, а всі рішення приймаються на рівні головних розпорядників бюджетних коштів. Просте доведення середньострокових бюджетних планових показників до місцевих органів не має нічого спільного з середньостроковим бюджетним плануванням. Тому в контексті бюджетної децентралізації необхідна розробка ефективного механізму взаємодії відповідальних органів з його імплементації в центральних органах виконавчої влади та на місцевому рівні. Трирічний план може дати місцевому самоврядуванню розуміння важливості ефективного використання ресурсів і постійного пошуку доходів місцевих бюджетів, а не тільки очікування фінансування з центру.
Тож подальша доля середньострокового бюджетного планування може мати три сценарії:
1) статус-кво – призведе до продовження хаотичної й неузгодженої державної політики, втрати можливостей держави здійснювати реформи і стимулювати соціально-економічний розвиток, до накопичення системних ризиків;
2) запровадження середньострокового бюджетного планування без одночасного реформування всієї системи стратегічного планування не приведе до отримання бажаного ефекту (передбачуваності і системності державної бюджетної політики). Також може створювати умови для постійної неузгодженості середньострокових бюджетних планів з політикою у відповідних сферах діяльності органів державної влади. Цей сценарій може звести на «ні» всі витрачені зусилля на його складання і не вбереже від реалізації ризиків, пов’язаних з невизначеністю і частою зміною пріоритетів економічної політики;
3) впровадження жорсткого середньострокового бюджетного планування одночасно з реформуванням всієї системи стратегічного планування є оптимальним. Воно повинно відбуватися на основі бюджетної резолюції, визначати стратегічні напрями податково-бюджетної політики на середньострокову перспективу. Середньострокова бюджетна резолюція повинна бути інтегрована в систему державних прогнозних і програмних документів. Затвердження бюджетного плану має здійснюватися щорічно разом з законом про Державний бюджет на відповідний рік, у той же час допускати його уточнення в наступні роки у разі зміни макроекономічної ситуації або державної політики в тій чи іншій сфері.
Але виникає велике питання – чи готові наші політики до такої системної роботи в економічній сфері?