Отже із підписанням Президентом України 8 січня 2019 Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (про правову основу для впровадження середньострокового бюджетного планування)» №2646-VIIIстартувала нова ера в державних і місцевих бюджетах. Принаймні, так хочеться думати. Оскільки передумов для запровадження такого бюджетного планування було більше ніж достатньо.
Метою розробки проекту Закону було створення правового підґрунтя для запровадження середньострокового бюджетного планування, подальший розвиток програмно-цільового методу, а також удосконалення окремих норм Бюджетного кодексу України (далі – БКУ), що регулюють відносини, які виникають у процесі виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства.
Зміни до Бюджетного кодексу України, зокрема, передбачають:
- запровадження Бюджетної декларації на середньостроковий період;
- оновлення бюджетного календаря;
- розширення бюджетних правил;
- узгодження стратегічного та бюджетного планування.
Передбачено, що Бюджетна декларація і макропоказники економічного і соціального розвитку України схвалюватимуться Кабінетом Міністрів одночасно – не пізніше 1 червня року¸ який передує плановому, що забезпечить комплексне бачення розвитку економіки та бюджетної сфери, взаємозв’язок між пріоритетами держави та ресурсними можливостями бюджету. Це важливо, оскільки, зачасту, в громадах або планували більше ніж було ресурсів, або ресурси відправляли на депозит чи на непідготовлені проекти.
Невелика презентація: середньострокове бюджетне планування презентація Мінфіну
Тому, для забезпечення єдності бюджетної системи передбачено запровадження середньострокового бюджетного планування і на рівні місцевих бюджетів шляхом складання місцевих фінансових планів на три роки, які базуватимуться на Бюджетній декларації.
Пройдемося за статтями прийнятого Закону про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо правового підґрунтя для запровадження середньострокового бюджетного планування)
Ст.7 ч.10 БКУ відтепер виглядає так:
Стаття 7. Принципи бюджетної системи України
10) принцип публічності та прозорості – інформування громадськості з питань бюджетної політики, складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів.
Як експерт Партнерства «За прозорі місцеві бюджети!» і співавтор Методології оцінки прозорості місцевих бюджетів професійно радію тому, що спрогнозовані нами індикатори значною мірою оцінювали публічність і прозорість бюджетного процесу, а тепер цей принцип закріплений законодавчо.
Зазнали змін стадії бюджетного процесу (додався п.1 і загалом стадій стало 5):
- Частину першу статті 19 (БКУ) викласти в такій редакції:
"1. Стадіями бюджетного процесу визнаються:
1) складання та розгляд Бюджетної декларації (прогнозу місцевого бюджету) і прийняття рішення щодо них;
2) складання проектів бюджетів;
3) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
4) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
5) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього".
В частині удосконалення програмно-цільового методу Законом, зокрема, пропонується:
уповноважити головних розпорядників бюджетних коштів організовувати та здійснювати моніторинг, проводити оцінку ефективності бюджетних програм, з подальшим використанням результатів такої оцінки при складанні та аналізі бюджетних запитів відповідно як головними розпорядниками, так і Мінфіном;
запровадити огляд видатків як новий інструмент підвищення ефективності та результативності використання бюджетних коштів та підвищення ефективності реалізації державної політики у відповідній сфері діяльності;
унормувати поняття державних послуг;
визначати напрями використання коштів бюджетної програми з урахуванням державних послуг, що надаються в межах бюджетної програми у паспорті бюджетної програми.
Перелік результативних показників щодо кожної бюджетної програми розробляється головними розпорядниками бюджетних коштів згідно з нормативно-правовим актом Міністерства фінансів України.
Результативні показники бюджетної програми мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку";
Не секрет, що в малих громадах, новостворених ОТГ, ще тільки освоюють програмно-цільовий метод, тому є потреба в навчаннях, визначені індикаторів, коректному визначенні результативності.
Стаття 21. Складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди –виключена. Не встигли в громадах ще освоїти сам процес складання такого прогнозу, а вже прийдеться перелаштовуватися. Процедура описана у новій статті 75 прим.1
У Статті 22. Розпорядники бюджетних коштів. 3) абзац перший частини шостої викласти в такій редакції:
"6. Розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, шляхом доведення йому бюджетних асигнувань та надання відповідних коштів бюджету (на безповоротній чи поворотній основі). Одержувач бюджетних коштів використовує такі кошти відповідно до вимог бюджетного законодавства на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань".
В ст.26 розширено, уточнено про те, що являє собою внутрішній аудит в бюджетній установі, в т.ч "Організаційно-методологічні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту визначаються Міністерством фінансів України, яке забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, у тому числі здійснює оцінку функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту".
Отже, відштовхуючись від методичних розробок Мінфіну як наявних так і тих, що ще мають бути розроблені, як власне і з розробки місцевих фінансових планів, мають формуватися власні методичні підходи до розробки, моніторингу, оцінки результативності дій із бюджетом. Бажано, відкориговані Бюджетні регламенти, переглянуті інформаційні політики з висвітлення інформації.
Деталі розробки Бюджетної декларації описані у ст.33
Стаття 33. Складання та схвалення Бюджетної декларації
Оскільки вона більше стосується держбюджету, а не місцевого бюджету, то повний зміст можна подивитися у БКУ, в цій статті детально описано терміни її підготовки, назвемо основні два:
Міністерство фінансів України до 15 травня року, що передує плановому, подає Бюджетну декларацію на розгляд Кабінету Міністрів України.
Кабінет Міністрів України щороку, не пізніше 1 червня року, що передує плановому, схвалює Бюджетну декларацію, яка набуває статусу офіційного документа та оформлюється постановою Кабінету Міністрів України.
Чому важливо розуміти, що собою являє бюджетна декларація? Тому що Бюджетна декларація містить положення щодо: взаємовідносин державного бюджету з місцевими бюджетами (включаючи положення та показники, необхідні для складання прогнозів місцевих бюджетів);
А от в главу 12, яка саме стосується місцевих бюджетів, додали цілу статтю:
- Доповнити статтею 75-1 такого змісту:
"Стаття 75-1. Складання та схвалення прогнозу місцевого бюджету
- Місцевий фінансовий орган щороку спільно з іншими головними розпорядниками бюджетних коштів відповідно до цілей та пріоритетів, визначених у прогнозних та програмних документах економічного і соціального розвитку України і відповідної території, та з урахуванням Бюджетної декларації складає прогноз місцевого бюджету – документ середньострокового бюджетного планування, що визначає показники місцевого бюджету на середньостроковий період і є основою для складання проекту місцевого бюджету.
Організаційно-методологічні засади складання прогнозу місцевого бюджету (включаючи типову форму прогнозу місцевого бюджету) визначаються Міністерством фінансів України.
- Показники прогнозу місцевого бюджету визначаються з урахуванням положень та показників, визначених на відповідні бюджетні періоди Бюджетною декларацією та прогнозом місцевого бюджету, схваленим у попередньому бюджетному періоді.
При цьому показники прогнозу місцевого бюджету можуть відрізнятися від показників, визначених на відповідні бюджетні періоди прогнозом місцевого бюджету, схваленим у попередньому бюджетному періоді, у разі:
1) відхилення оцінки основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України та основних прогнозних показників економічного і соціального розвитку відповідної території від прогнозу, врахованого при складанні прогнозу місцевого бюджету, схваленого у попередньому бюджетному періоді;
2) відхилення бюджетних показників, визначених рішенням про місцевий бюджет, від аналогічних показників, визначених у прогнозі місцевого бюджету, схваленому у попередньому бюджетному періоді;
3) прийняття нових законодавчих та інших нормативно-правових актів, рішень Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, що впливають на показники місцевого бюджету у середньостроковому періоді.
- Місцевий фінансовий орган на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України та основних прогнозних показників економічного і соціального розвитку відповідної території на середньостроковий період та аналізу виконання місцевого бюджету у попередніх та поточному бюджетних періодах прогнозує обсяги доходів місцевого бюджету, визначає обсяги фінансування місцевого бюджету, повернення кредитів до місцевого бюджету та орієнтовні граничні показники видатків місцевого бюджету та надання кредитів з місцевого бюджету на середньостроковий період.
- Місцевий фінансовий орган розробляє та у визначені ним терміни доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки пропозицій до прогнозу місцевого бюджету та орієнтовні граничні показники видатків місцевого бюджету та надання кредитів з місцевого бюджету на середньостроковий період.
Інструкції з підготовки пропозицій до прогнозу місцевого бюджету можуть запроваджувати додаткові фінансові обмеження, організаційні та інші вимоги, яких зобов’язані дотримуватися всі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки пропозицій до прогнозу місцевого бюджету.
Місцевий фінансовий орган здійснює аналіз поданих головними розпорядниками бюджетних коштів пропозицій до прогнозу місцевого бюджету на відповідність доведеним орієнтовним граничним показникам видатків місцевого бюджету та надання кредитів з місцевого бюджету і вимогам доведених інструкцій.
На основі такого аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення пропозицій головних розпорядників бюджетних коштів до прогнозу місцевого бюджету.
- Місцеві фінансові органи до 15 серпня року, що передує плановому, подають до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів відповідних місцевих рад прогнози відповідних місцевих бюджетів.
- Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних місцевих рад не пізніше 1 вересня року, що передує плановому, розглядають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів і у п’ятиденний строк подають їх разом із фінансово-економічним обґрунтуванням доВерховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідних місцевих рад для розгляду у порядку, визначеному відповідними радами.
- Прогноз місцевого бюджету містить:
1) основні прогнозні показники економічного і соціального розвитку відповідної території, враховані під час розроблення прогнозу місцевого бюджету;
2) загальні показники доходів і фінансування місцевого бюджету, повернення кредитів до місцевого бюджету, загальні граничні показники видатків місцевого бюджету та надання кредитів з місцевого бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);
3) показники за основними видами доходів місцевого бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);
4) показники дефіциту (профіциту) місцевого бюджету, показники за основними джерелами фінансування місцевого бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди), а також показники місцевого боргу, гарантованого Автономною Республікою Крим, обласною радою чи територіальною громадою міста боргу і надання місцевих гарантій;
5) граничні показники видатків місцевого бюджету та надання кредитів з місцевого бюджету головним розпорядникам бюджетних коштів (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);
6) обсяги капітальних вкладень у розрізі інвестиційних проектів, визначені в межах загальних граничних показників видатків місцевого бюджету та надання кредитів з місцевого бюджету;
7) інші показники і положення, необхідні для складання проекту рішення про місцевий бюджет".
Але, важлива дата і примітка:
- Установити, що:
1) положення статті 75 (в частині складання прогнозу місцевого бюджету) та статті 75-1 цього Кодексу застосовуються з 1 січня 2020 року.
До речі, Міністерство фінансів України 2 січня 2019 року ухвалило «Методичні рекомендації щодо застосування ҐОБ головними розпорядниками бюджетних коштів».
Гендерно орієнтоване бюджетування доречно вписується в середньострокове бюджетне планування, яке має здійснюватися з врахуванням гендерно орієнтованого аналізу бюджету.