20 тимчасово окупованих територіальних громад Донецької, Луганської, Запорізької та Херсонської областей продовжують виконувати окремі публічні функції, управляти бюджетними ресурсами та підтримувати зв’язок із жителями, однак в умовах тривалої окупації їхня модель функціонування суттєво відрізняється від звичайної територіальної моделі місцевого самоврядування. Такі результати показало дослідження в межах проєкту «Бюджети в екзилі 3.0», який спільно реалізують Громадське Партнерство «За прозорі місцеві бюджети!» та ГО «Кризовий медіацентр «Сіверський Донець» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».
Це вже третій проєкт, який команда реалізує у такому форматі з 2024 року. У межах першого проєкту було проведено детальний моніторинг наповнення та витрачання бюджетів у 10 громадах Донецької та Луганської областей. Другий проєкт охопив 20 тимчасово окупованих громад Луганської, Донецької, Запорізької та Херсонської областей та був присвячений комплексному дослідженню бюджетних процесів за 2022–2024 роки.
Нинішнє дослідження охопило 20 громад чотирьох областей та аналізує бюджетні й управлінські процеси за 2025 рік, а також у динаміці за 2021–2025 роки. Експерти поєднали кількісний аналіз бюджетів із вивченням законодавства, офіційних сайтів, відповідей на інформаційні запити, закупівель і декларацій, а також результатами чотирьох регіональних фокус-груп та 20 глибинних інтерв’ю.
«Завдяки тому, що це вже третій експертний звіт, ми можемо достатньо чітко бачити динаміку: як змінилася ситуація в територіальних громадах протягом трьох років і що ми маємо сьогодні. Є велика кількість маніпуляцій щодо використання коштів, що знаходяться у розпорядженні релокованих органів влади тимчасово окупованих громадах, але водночас ми маємо бути особливо уважними при дослідженні цієї теми. Я згадую результати іншого дослідження, яке проводили наші грантери щодо збереження ідентичності жителів таких громад. Під час опитування 96% представників тимчасово окупованих громад зазначили, що продовжують асоціювати себе зі своїми громадами, з яких вони переїхали. Це не тільки питання збереження ідентичності, а й майбутнього повернення на свої території. І в цьому контексті важливою є робота релокованих органів влади», - зазначив Олексій Орловський, директор програми «Демократія і належне врядування» Міжнародного фонду «Відродження».
За словами Анатолія Бойка, координатора Громадського Партнерства «За прозорі місцеві бюджети!», завданням експертної команди проєкту було знайти відповіді на непрості питання: яким чином зробити бюджетні процеси — формування та витрачання коштів тимчасово окупованих громад — більш прозорими та корисними для самих громад:
«Насправді цей аспект є частиною ширшої дискусії про те, якою має бути державна політика щодо тимчасово окупованих громад та органів місцевого самоврядування цих громад. На жаль, ця тема часто має маніпулятивні конотації, тож фаховий підхід є особливо важливим», - пояснив він.
Що показало дослідження?
Громади не припинили існування після окупації. Вони зберегли бюджетний процес, частину установ і програм, реєстри, комунікацію з жителями та спроможність ухвалювати управлінські рішення. Водночас змінився сам зміст їхньої діяльності: сьогодні вони значною мірою працюють із роззосередженою спільнотою, релокованими установами, майновими правами, підтримкою жителів і ВПО, а також готуються до майбутнього відновлення.
Змінилася і роль місцевих бюджетів. Якщо раніше вони значною мірою забезпечували розвиток території та місцевої інфраструктури, то тепер дедалі більше коштів спрямовується на підтримання інституційної тяглості, релоковані або дистанційні послуги, підтримку жителів, оборонні потреби та підготовку до відновлення.
При цьому фінансова модель громад стала значно більш залежною від державних трансфертів. У 2021 році податкові надходження переважали у 16 із 20 громад, тоді як у 2025 році — вже в жодній. Сукупні податкові надходження громад вибірки скоротилися на 91,6% порівняно з 2021 роком. Водночас офіційні трансферти сформували 85,5% суми податкових надходжень і трансфертів.
Дослідження також показало, що висока залежність від трансфертів сама по собі не свідчить про неефективність: саме державне фінансування дозволило багатьом громадам зберегти операційну спроможність. Проблемою залишається непередбачуваність такого фінансування та залежність середньострокового планування від щорічних рішень.
Провідна експертка проєкту Олена Ніжельська звернула увагу на не, що експерти фіксують процес “централізації” на тлі багаторічної децентралізації місцевого самоврядування:
«У нас є загроза завтрашнього дня: створення військових адміністрацій може бути спричинене не лише питаннями безпеки, а й політичними рішеннями. По суті, держава зараз не визначила завершеної моделі того, як мають працювати органи влади поза територіями своїх громад. Немає єдиного довгострокового стратегічного документа щодо тимчасово окупованих територій, є фрагментарність рішень у цій сфері. Функції та фінансування формуються переважно через щорічні рішення. І, на жаль, у нас достатньо часто прийняття рішень на всіх рівнях залежить від конкретної особистості», - наголосила вона.
Прозорість є, але участі поки недостатньо
Усі 20 досліджених громад мають офіційні сайти. Водночас за п’ять бюджетних років на них вдалося знайти лише 68 зі 100 можливих рішень про затвердження бюджетів та 59 зі 100 річних звітів про їх виконання.
Публічне обговорення бюджету на 2026 рік було зафіксоване лише в одній громаді.
Водночас органи управління продемонстрували високу спроможність відповідати на індивідуальні запити: 59 із 60 інформаційних запитів отримали відповіді у встановлений строк.
Це означає, що реактивна відкритість зберігається краще, ніж проактивна підзвітність та участь жителів. Для громад, де люди фізично роззосереджені, традиційні механізми участі потребують адаптації — зокрема розвитку дистанційних процедур, цифрових платформ зворотного зв’язку та зрозумілих способів залучення жителів.
Менше установ — не обов’язково менше функцій
У досліджених секторах кількість установ та/або працівників скоротилася на 44–77% порівняно з початком 2022 року. Водночас громади продовжують виконувати окремі функції у сферах освіти, соціального захисту, охорони здоров’я, культури, молодіжної роботи та адміністрування.
Тому, як наголошують автори дослідження, саме скорочення кількості установ або працівників не можна автоматично трактувати ні як втрату спроможності, ні як неефективність. Насамперед потрібно визначити, які функції громада має забезпечувати, для кого, за якими стандартами та з яким результатом — і лише після цього визначати необхідну структуру та обсяг фінансування.
Застереження щодо скорочення фінансування та неврегульованості функціонування органів влади на тимчасово окупованих територіях висловили представники військових адміністрацій:
«Наступного року наш бюджет, наприклад, скорочується на 57%, а наш бюджет завжди був максимально соціально орієнтованим. Тобто є непослідовність дій, немає механізму для виконання навіть тих вимог, які ставить перед нами центральна влада. Немає розуміння — чи нас ліквідовують, чи реорганізовують. Ми навіть не можемо сказати людям, чи вони вже не повинні до нас звертатися по соціальну допомогу, чи як це має відбуватися? Тому методологія, напрацьована в результаті цього проєкту, має стати настільною книгою для органів влади, які приймають рішення», - сказала Марина Багрінцева, начальниця фінансового управління Сіверськодонецької міської військової адміністрації.
Якою має бути наступна модель?
Тимчасова адаптація громад в екзилі поступово перетворилася на довготривалу модель врядування. Водночас держава поки не сформувала завершеної правової та управлінської моделі для таких громад з чітким переліком обов’язкових функцій, принципами довгострокового фінансування, стандартами підзвітності та участі жителів і сценарієм переходу після деокупації.
Тому, на думку авторів дослідження, державна політика має поступово переходити від управління структурами до визначення функцій. Спочатку необхідно відповісти на питання, що саме громада має забезпечувати в умовах тривалої окупації, для яких груп жителів і з яким очікуваним результатом. І вже на цій основі визначати організаційну структуру, чисельність працівників, мережу установ та необхідний обсяг фінансування.
«Громада залишається спільнотою, а спроможність публічного управління зберігається тоді, коли функції залишаються доступними для людей, мають визначеного виконавця, необхідний ресурс і зрозумілий результат», - переконані експерти проєкту.
Відео заходу: https://www.youtube.com/watch?v=91z-tgDAOOo&t=2s
Матеріали дослідження:
https://drive.google.com/drive/folders/1c4FpBFjFeGuFqGeH5ErFUOpTI8eowXWk?usp=share_link
Проєкт “Бюджети в екзилі 3.0” реалізують Громадське Партнерство «За прозорі місцеві бюджети!» і ГО «Кризовий медіацентр «Сіверський Донець» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».
