Після повномасштабного вторгнення в Україні сформувалася нова управлінська реальність - громади з тимчасово окупованих територій, які функціонують без доступу до власної території. Вони продовжують ухвалювати бюджетні рішення і звітувати про витрати, але роблять це в умовах, де порушені звичні зв’язки між владою, жителями та економікою. Це створює нові виклики для прозорості - менш очевидні, ніж фінансові втрати, але не менш критичні. Саме ці процеси є предметом аналізу в межах проєкту «Бюджети в екзилі 3.0», що реалізується Громадським партнерством «За прозорі місцеві бюджети!» у співпраці з ГО «Кризовий медіацентр «Сіверський Донець» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження».
Українські громади, які з 2022 року опинилися в умовах тимчасової окупації, фактично сформували нову модель управління - громади, що існують поза межами власної території. Вони продовжують працювати, ухвалювати рішення, формувати і виконувати бюджети, не маючи доступу до власної території. Це унікальний досвід, який не має прямих аналогів і водночас створює нові виклики для прозорості та ефективності бюджетних процесів.
Разом із цим змінилися й задекларовані пріоритети бюджетної політики в таких громадах. Якщо до повномасштабного вторгнення бюджети значною мірою були зосереджені на інфраструктурі, то після 2022 року акцент змістився - принаймні на рівні декларацій - у бік підтримки людей. Соціальний захист, допомога внутрішньо переміщеним особам, підтримка військових і їхніх родин стали ключовими напрямами видатків. Це зміщення є логічною відповіддю на кризу, але водночас воно змінює і саму логіку бюджетних рішень.
Формально бюджетні процеси тривають: рішення ухвалюються, кошти розподіляються, звітність ведеться. Водночас у більшості громад ці повноваження перейшли від органів місцевого самоврядування до військових адміністрацій (ВА): немає засідань постійних комісій і пленарних сесій рад, відсутній звичний публічний контроль - журналісти, громадські активісти, присутні на сесіях жителі тощо. Ключові рішення щодо бюджету ухвалює начальник ВА в межах вертикалі управління під контролем обласного рівня. За відсутності економічної бази і в умовах розпорошеності жителів за межами територіальних громад бюджет поступово втрачає зв’язок із громадою: підзвітність зміщується від людей до вищих рівнів влади.
У таких умовах прозорість набуває іншого змісту: це вже не лише відкритість даних чи наявність звітів, а передусім збереження реальної підзвітності перед громадою.
Водночас експерти звертають увагу: сьогодні ситуація з прозорістю у громадах - різна. Схожі умови: тимчасова окупація, втрата ресурсів, нова управлінська логіка, - не означають однакових практик. Навпаки, саме в цих умовах відмінності стають більш помітними. Як зазначає експертка проєкту Дар’я Карташова, «схожі ситуації - зовсім різні сценарії… найбільший контраст криється не в ресурсах, а в ставленні». За її словами, «реакція на запити громадськості - від щирого діалогу до холодної дистанції - показує справжнє обличчя кожної спільноти».
У досвіді громад і спостереженнях експертів поступово вимальовується кілька підходів, які дозволяють зберігати змістовну прозорість навіть в умовах окупації. Йдеться не про інструменти у формальному сенсі, а про практики, які визначають, чи залишається відкритість живою.
Серед них - діалог із жителями, навіть за їхньої фізичної розпорошеності; пояснення бюджетних рішень через експлейнери, а не лише їхнє формальне оприлюднення; сприйняття прозорості як стилю управління - постійної практики відкритості, а не разової вимоги.
Саме ці підходи, за оцінкою експертів проєкту, і визначають, чи зберігає громада підзвітність і довіру в умовах, коли звичні механізми участі фактично не працюють.
У цьому контексті експерти проєкту пропонують низку практичних підходів, які дозволяють громадам зберігати змістовну прозорість і довіру.
Діалог у таких умовах перестає бути додатковим інструментом і стає основою прозорості. Коли немає сесій, комісій і звичного публічного простору, саме комунікація визначає, чи залишається бюджет відкритим у змістовному сенсі.
У громадах, які намагаються зберегти цей зв’язок, це означає розширення кола тих, із ким ведеться взаємодія. Йдеться вже не лише про представників громадських організацій, а про ширше коло активних жителів - лікарів, вчителів, рятувальників, журналістів, волонтерів, ветеранів. Саме вони часто стають каналами комунікації і носіями зворотного зв’язку від громади, яка фізично розпорошена.
Водночас експерти підкреслюють: важливо зберігати відкритість не лише до лояльних голосів. Критичні зауваження в таких умовах стають не перешкодою, а ресурсом для прийняття рішень. Саме через них проявляються слабкі місця і формується більш збалансована політика.
Це також означає іншу логіку прийняття рішень. У громадах підкреслюють, що важливо не лише ухвалити рішення, а й пояснити, як воно формувалося: що було напрацьовано в межах діалогу, які пропозиції враховані, а які - ні, і з яких причин. Такий підхід дозволяє зберегти відчуття участі навіть тоді, коли сам процес формально відбувається без класичних механізмів обговорення.
Експерти звертають увагу: саме здатність підтримувати регулярний і змістовний діалог визначає, чи залишається прозорість реальною. Бо в умовах, коли інституційні механізми обмежені, довіра формується через комунікацію.
Другий важливий підхід - це пояснення бюджетних рішень, а не лише їхнє оприлюднення. В умовах, коли сам бюджет формується в іншій логіці - з високою часткою трансфертів, зміщеними пріоритетами і складними обмеженнями - відкритість даних сама по собі вже не гарантує зрозумілості.
Саме тому громади дедалі частіше використовують формат експлейнерів - простих пояснень складних рішень. Йдеться про те, щоб не просто опублікувати документ, а пояснити: що змінилося, чому обрано саме такі пріоритети, як розподіляються ресурси і які обмеження впливають на рішення.
У цьому контексті особливого значення набувають такі інструменти як «Бюджет для громадян». Він дозволяє перекласти складну фінансову інформацію на зрозумілу мову і показати структуру бюджету людям без професійної підготовки. Але, як підкреслюють експерти, сам по собі інструмент не є достатнім: важливо, щоб він був актуальним, регулярно оновлювався і супроводжувався поясненнями, а не залишався формальною вимогою.
Це особливо важливо в умовах, коли самі бюджетні тенденції стають менш очевидними для сприйняття. Як зазначає експерт проєкту Олексій Задєсєнцев, «зараз, коли є статистика за декілька років, вже видно тенденції - і серед них багато негативних», зокрема скорочення видатків на соціальну сферу та трансформація мережі закладів.
Паралельно змінюється і структура бюджету. За спостереженнями експертки проєкту Марії Орлової, «більше 90% доходів - це трансферти, а ПДФО щороку зменшується», водночас зростає частка витрат на загальнодержавні функції і скорочуються видатки на освіту. У таких умовах навіть відкриті дані не гарантують зрозумілості - без пояснення ці зміни залишаються для жителів абстрактними.
Це підтверджують і самі представники громад: «для мене самої розрахунок не повністю зрозумілий, коли мова йде про державну дотацію», - зазначає одна із керівниць громади з Луганської області.
Експерти звертають увагу: експлейнери працюють не лише як інструмент інформування, а як спосіб відновлення підзвітності. Коли громада розуміє логіку рішень, вона зберігає можливість їх оцінювати - навіть за відсутності класичних механізмів участі.
Третій підхід - це сприйняття прозорості не як окремого інструменту, а як стилю управління. У громадах, які працюють в умовах переміщення через тимчасову окупацію, відкритість вже не може обмежуватися виконанням формальних вимог - вона має стати постійною практикою відкритості. Вона проявляється в щоденних рішеннях: як комунікуються зміни, як реагують на запити, чи пояснюються складні рішення і чи визнаються обмеження.
Експерти звертають увагу, що саме такий підхід дозволяє зберігати змістовну підзвітність навіть за відсутності класичних інституційних механізмів. Коли прозорість стає частиною управлінської культури, вона не зникає разом із сесіями рад чи публічними обговореннями - вона трансформується в інші форми.
Це проявляється і в конкретних практиках: «Коли плануються значні витрати - ми окремо комунікуємо, на що і навіщо ці кошти, показуємо порівняння цін і запрошуємо бізнес до участі», - зазначає один із представників громади. Такий підхід дозволяє не лише пояснити рішення, а й зберегти конкуренцію і довіру до процесу навіть в умовах обмеженого публічного контролю.
У цьому контексті прозорість перестає бути лише характеристикою бюджетного процесу. Вона стає способом зберегти саму громаду - як спільноту, яка, попри втрату території, залишається суб’єктом, а не формальністю.
У таких умовах громада - це в першу чергу люди, які залишаються пов’язаними між собою, навіть перебуваючи в різних містах і країнах. І питання не лише в майбутньому відновленні. Від того, чи збережеться цей зв’язок зараз, залежить, чи є вже сьогодні громада спільнотою, а не лише адміністративною одиницею на папері.
Тому прозорість сьогодні - це не процедура. Це довіра. І саме вона стає головним суспільним капіталом громад - тим, що або накопичується через постійну практику відкритості, або втрачається разом із нею.
Нагадаємо, що у проєкту беруть участь двадцять тимчасово окупованих територіальних громад Донецької, Луганської, Запорізької та Херсонської областей. Проєкт передбачає комплексне дослідження управлінських та бюджетних процесів у цих громадах за 2025 рік та підготовку комплексного аналізу за 2021-2025 роки.
Матеріал підготовлено в межах проєкту “Бюджети в екзилі 3.0”, що реалізують Громадське Партнерство «За прозорі місцеві бюджети!» і ГО «Кризовий медіацентр «Сіверський Донець» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Міжнародного фонду «Відродження».